En la primera década del siglo XXI se configura todo un entramado de políticas autonómicas y locales de cooperación internacional. En pocos años, el mapa de la cooperación española sufre una poderosa transformación: entre 2001 y 2008 la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) de comunidades autónomas y entidades locales se triplicó. Y la cooperación autonómica y local se dotó de un marco normativo, institucional y planificador anteriormente desconocido: se aprobaron 17 leyes de cooperación, se crearon varias agencias autonómicas, se iniciaron buena parte de los procesos de planificación, se pusieron en marcha espacios y mecanismos de participación y consulta, de coordinación… Todo ello supuso un avance en la construcción de políticas de cooperación en el ámbito descentralizado.
Este desarrollo se asentó sobre dos bases que conferían vigor a dichas políticas y permitían observar en la cooperación descentralizada, además de un rasgo distintivo, un componente estructural que la dotaba de enormes potencialidades en participación social y gobernabilidad local: el apoyo ciudadano y el respaldo político.
Giro en las políticas de cooperación
Desde que estallara la crisis económica y financiera en 2008, asistimos a un debilitamiento de las políticas de cooperación descentralizada. Insatisfechos con un descenso proporcionado con relación con el presupuesto total y con el resto de las políticas, la política de cooperación de los gobiernos locales y autonómicos está siendo, especialmente a partir de 2010, la principal sacrificada.
Como consecuencia, el amplio tejido asociativo generado al calor de la cooperación descentralizada se encuentra en un proceso de descomposición. Puede sufrir una pérdida irreparable, al constituir la participación de la sociedad civil una de las principales fortalezas y potencialidades de esta cooperación mediante la generación de una ciudadanía comprometida con el desarrollo en el Norte y el apoyo al fortalecimiento del tejido asociativo y a la participación de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones en los países del Sur. Este riesgo lleva a pensar que diferentes gobiernos descentralizados están rompiendo de manera unilateral el vínculo con las organizaciones de la sociedad civil. Debería sugerir una reflexión crítica por parte del colectivo de las ONGD respecto al tipo de contrato que habían alcanzado con las administraciones públicas descentralizadas.
El sacrificio de la cooperación descentralizada no sólo se expresa en un descenso de recursos; también es preocupante la involución del discurso político que acompaña al giro en las políticas de cooperación descentralizada. El cuerpo doctrinal en torno a la cooperación descentralizada (que la identifica cada vez de manera más clara como un elemento estratégico para la gobernanza multinivel) está siendo amenazado a través de diferentes argumentos, todos ellos condicionados por la manera en la que se ha abordado mayoritariamente la actual crisis económica: mediante el control del déficit por la reducción del gasto.
Así, desde diferentes ámbitos gubernamentales hay quienes plantean que la cooperación no es una competencia obligada de los gobiernos descentralizados, lo que justificaría que, en periodos de crisis, esta actividad se vea reducida o incluso abandonada[2]. En clara conexión, otro argumento cada vez más recurrente es el enfrentamiento del bienestar de la propia ciudadanía frente a la de terceros países, lo que lleva a destinar a las políticas domésticas los recursos que en periodo de bonanza se destinaban al exterior. También se ha planteado, de manera reforzada a partir del IV Foro de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda, celebrado en Busan a finales del año 2011, la necesidad de incorporar recursos privados allá donde los públicos son insuficientes o incapaces de garantizar una adecuada gestión. En el caso de la cooperación descentralizada, según este planteamiento influido por postulados neoliberales, la iniciativa privada e individual podría sustituir la brecha de financiación provocada por el descenso de la financiación pública y ésta podría dedicarse a favorecer el apalancamiento de los recursos privados.
El discurso construido sitúa a la política de cooperación lejos de la esfera de responsabilidad de los poderes públicos, lo que se ve facilitado por la propia naturaleza del sistema de ayuda oficial al desarrollo: una naturaleza voluntaria y desregulada que favorece la asimetría y la discrecionalidad en la toma de decisiones[3]. Se trata de un discurso que rompe con una de las bases en las que se había asentado el crecimiento de las políticas de cooperación descentralizada, el respaldo político, al evidenciar que dicho respaldo estaba supeditado al carácter instrumental de las políticas de cooperación y que, en la medida que éstas dejan de ser una fuente de legitimidad un contexto de crisis y recortes generalizados, dicho respaldo se diluye.
Si bien es cierto que se trata de un discurso en auge que rompe con el consenso construido en la década anterior, no parece probable que sea asumido de manera generalizada por el conjunto de los gobiernos descentralizados en tanto que responde a una opción política. Así lo indica el hecho de que no todos hayan optado por el debilitamiento de sus políticas de cooperación.
¿Hacia un nuevo modelo?
El debilitamiento de la cooperación descentralizada no puede ser explicado exclusivamente por el contexto de crisis. No hay duda de que se han acelerado los cambios, pero las propias deficiencias internas (y no sólo las agresiones externas) han contribuido al debilitamiento de estas políticas. En los últimos años han proliferado los estudios y análisis de la cooperación descentralizada española[4]. Buena parte de ellos alertan de los riesgos de una cooperación que, pese a sus avances, mantenía algunas prácticas que le impedían transformar todo el potencial que atesoran los actores descentralizados a los procesos de desarrollo que pretendían apoyar.
La cooperación descentralizada se encuentra en un momento complejo y clave para su futuro desarrollo. Por un lado, se impone una forma de gobernar inspirada en el realismo político y en el pensamiento neoliberal que, acentuada por el contexto de crisis, lleva a priorizar la realidad intrafronteriza y la respuesta a los problemas domésticos. Por otro lado, esta manera de gobernar parece desconocer que los problemas domésticos y la realidad intrafronteriza se encuentran, cada vez con mayor intensidad, determinadas por dinámicas internacionales y conectadas con los desafíos globales. Parece necesario que los actores que están llamados a jugar un papel estratégico en la gobernanza multinivel refuercen su participación en la agenda internacional de desarrollo, lo que no significa necesariamente, ni exclusivamente, un aumento de los recursos financieros destinados a la ayuda al desarrollo. Significa aprender de la propia experiencia y superar las deficiencias que han limitado la capacidad transformadora de la cooperación descentralizada.
Se sugieren a continuación cuatro ámbitos que podrían ser reforzados por los gobiernos descentralizados. El primero de ellos consiste en apostar decididamente por el diálogo político y las alianzas estratégicas con los socios, lo que implica concentrar las relaciones a un reducido número de socios y superar la lógica dominante de gestión de proyectos.
El segundo hace referencia a la participación social. Para ello es importante revisar el actual modelo de participación (centrado en la gestión y la ejecución de la política) para avanzar hacia un “contrato” menos instrumental y capaz de garantizar la participación en la definición y el seguimiento de la política. Un contrato que favorezca el aprovechamiento de las potencialidades que las organizaciones de la sociedad civil pueden aportar a los procesos de desarrollo: la educación para el desarrollo y la movilización social a partir de su contacto con la ciudadanía del Norte, y el fortalecimiento de la sociedad civil en los países socios a través de su trabajo en red.
En tercer lugar se hace imprescindible superar la actual fragmentación, duplicidad y solapamiento de esfuerzos. Para ello es necesario avanzar en procesos de coordinación, complementariedad y división del trabajo, superando la lógica diferenciadora que acompaña a numerosas políticas de cooperación descentralizada.
Por último, para que la participación de los gobiernos descentralizados tengan un verdadero impacto en los procesos de desarrollo de los países socios es necesario que avancen, más allá de las políticas de cooperación, hacia el diseño y la implementación políticas de desarrollo que informen al conjunto de la acción gubernamental en el ámbito descentralizado. De la misma manera que para la buena gobernanza del sistema de cooperación es necesaria la gobernanza multinivel, también es imprescindible una acción coherente entre el conjunto de las políticas de un determinado gobierno, independientemente de su ámbito territorial. En este sentido, un nuevo modelo de cooperación descentralizada, concertada con el conjunto de los actores y basada en el diálogo político y la coherencia de políticas con el desarrollo, es cada vez de manera más evidente una responsabilidad de los gobiernos descentralizados con la gobernanza global y con la eficacia de las políticas de desarrollo.
Ignacio Martínez es responsable de estudios de la Plataforma 2015 y más. estudios@2015ymas.org.
Este artículo ha sido publicado en el nº 54 de Pueblos – Revista de Información y Debate, Cuarto trimestre de 2012.
NOTAS:
- Freres, C. y Sanz, A. (eds.) (2002): Las Comunidades Autónomas Españolas y América Latina: Una nueva dimensión de la conexión iberoamericana, Madrid, AIETI.
- El caso paradigmático en la utilización de este argumento es el Ayuntamiento de Madrid. Para un análisis en mayor profundidad véase Santander, G. (2010): “La cooperación al desarrollo del Ayuntamiento de Madrid: el desafío del municipalismo”, en Rosa de la Fuente (coord.): Los nuevos actores en la cooperación internacional. El papel de los gobiernos locales y regionales, Los Libros de la Catarata-IUDC, Madrid. pp. 141-150.
- Sanahuja, J. A. (2007): “¿Más y mejor ayuda?: la Declaración de París y las tendencias en la cooperación al desarrollo” pp.88-93, en Mesa, M.: Paz y conflictos en el siglo XXI: tendencias globales. Anuario 2007-2008, Madrid, Ceipaz, pp. 71-101. Véase también Alonso, J. A. (2006): “Eficacia de la ayuda: un enfoque desde las instituciones”, pp. 23-26, en Revista CIDOB d´Afers Internacionals, Nº 72, pp.17-39.
- Entre otros véase Martínez, I. y Sanahuja, J.A. (2009): “La agenda internacional de eficacia de la ayuda y la cooperación descentralizada de España”, Documento de Trabajo Nº 38, Madrid, Fundación Carolina. Rosa de la Fuente (coord.) (2010): Los nuevos actores en la cooperación internacional. El papel de los gobiernos locales y regionales, Los Libros de la Catarata-IUDC, Madrid.
